En orden a la clasificación de los cometidos a cargo de la Administración, la doctrina comparada ha esbozado de modo más o menos explícito distintos criterios.
Criterio orgánico
Desde el punto de vista cronológico, corresponde mencionar en primer término el criterio orgánico de agrupamiento de los cometidos, coincidente con el de distribución ministerial por materias imperante en algunos Estados europeos del siglo XIX, y que llevó a la diferenciación de cinco grandes áreas de actividad estatal: relaciones exteriores, defensa, justicia, hacienda y fomento.
En rigor, esos cometidos se corresponden básicamente con los llamados primarios propios del Estado liberal de Derecho.
Criterio teleológico
Sistematización de los diversos cometidos en función del fin perseguido.
Conforme a este criterio teleológico, se distinguió entre la actividad de conservación, comprensiva de la defensa externa y el mantenimiento del orden interno, y la actividad de bienestar y progreso social, subdividida a su vez según tuviera por objeto la vida física de la población, la vida económica o el progreso intelectual y moral de los habitantes.
Criterio de los modos de actuación
En la primera mitad del siglo XX, comenzó a distinguirse entre los cometidos de policía y de prestación según la actuación administrativa se desarrollara en función del poder de imperio o no, pasándose pronto de esa clasificación binaria a la tripartita constituida por la policía, el servicio público y el fomento.
De acuerdo a esta trilogía, se distingue la actividad de policía o limitación, caracterizada por el uso de la coacción, del servicio público, singularizado por la asunción directa de la Administración de tareas prestacionales, y del fomento, abarcativo del resto de la actuación administrativa tendiente a canalizar las iniciativas de los particulares en función de una mayor utilidad general.
Criterio del régimen jurídico
La doctrina uruguaya, de la mano de Sayagués Laso, atendiendo principalmente al régimen jurídico bajo el cual se cumplen las diversas actividades estatales, ha distinguido entre cometidos esenciales, servicios públicos, actuación estatal en el campo de la actividad privada, y aspectos administrativos de la regulación de ésta.
Por lo que refiere a los cometidos esenciales, puede decirse que son aquellos inherentes al Estado en su calidad de tal, que no se conciben sino ejercidos directamente por el mismo, por lo que su régimen jurídico está pautado por la intensidad de las facultades de la Administración en relación al desenvolvimiento de los mismos.
En cuanto a los servicios públicos, se entiende por tales aquellos desarrollados por entidades estatales o por terceros mediante su mandato expreso (a través de una concesión), para satisfacer necesidades colectivas impostergables mediante prestaciones suministradas directa e indirectamente a los individuos bajo un régimen de Derecho público, cuya determinación requiere de un acto legislativo, tanto desde el punto de vista material como formal por cuanto implica sustraer la actividad respectiva del campo de la actividad privada. Sus destinatarios se encuentran en una situación estatutaria, por cuanto la utilización del servicio respectivo los ubica en un régimen predeterminado.
Los servicios sociales son aquellos desarrollados por entidades estatales o por particulares (a título de derecho propio) con fines eminentemente sociales, en un régimen que no es íntegramente de Derecho público, cuyos destinatarios se encuentran en calidad de beneficiarios.
La actuación estatal en el campo de la actividad privada nos ubica ante las tareas concretas que, en el ejercicio de la función administrativa, la Administración asume directamente, mediante autorización legal, o indirectamente, mediante la nacionalización de empresas o la participación en entidades privadas, en libre competencia (salvo monopolio), bajo un régimen predominante de Derecho privado (sin excluir al Derecho Público), fundamentalmente en lo que refiere a la faz organizativa, y cuyos destinatarios se encuentran en posición de clientes.
Finalmente los aspectos administrativos de la regulación de la actividad privada refieren a aquellas tareas concretas de estimulación, constatación, orientación y fiscalización que la Administración realiza complementando la mera función de normas reguladoras.
Criterio de la prestación
En orden a la determinación del alcance de la noción de cometidos sustantivos, el artículo 17 del Decreto reglamentario Nº 186/996 del 16 de mayo de 1996 establece que “son cometidos sustantivos las actividades referidas a la formulación de políticas, las de regulación y las de control, asignadas al Estado por la Constitución o por la ley”. Agrega que “la prestación efectiva de los servicios será realizada directamente por el Estado sólo cuando ello esté impuesto por la Constitución o la ley, cuando su ejecución por los particulares no garantice la equidad en el acceso de la población a los mismos o cuando exista una relación adecuada entre el costo del servicio y el resultado obtenido”.
A su vez, en cuanto a los cometidos no sustantivos o de apoyo, el artículo 18 del citado Decreto señala, con carácter enunciativo (no taxativo), que no se consideran cometidos sustantivos los siguientes:
a) los servicios de talleres, limpieza, imprentas, mantenimiento, vigilancia, transporte de personas y cosas, arquitectura, certificaciones médicas, extensión técnica y científica, investigación asociada a la extensión, laboratorios, cantinas y similares.
b) Los que implican duplicaciones o superposiciones con otras Unidades Ejecutoras del mismo o de otro inciso.
Para la efectiva prestación de los cometidos estatales, conforme a lo previsto en el artículo 13 de dicha ley Nº 16.736, “facultase al Poder Ejecutivo y a los órganos jerarcas de los demás incisos comprendidos en el Presupuesto Nacional a contratar con terceros la prestación de actividades no sustanciales o de apoyo, en la forma que establezca la reglamentación”.
Avanzando aún más, la aludida reglamentación establece en su artículo 22 que: “será contratada con terceros la prestación de los cometidos no sustantivos...así como la de aquellos cometidos no sustantivos o de apoyo cuya ejecución directa no se justifique”.
Por nuestra parte, antes de ahora y haciendo pie en la tradicional sistematización de los cometidos esenciales ya descripta, hemos postulado distinguir entre servicios esenciales, servicios públicos y servicios de libre prestación teniendo en cuenta la accesibilidad de los particulares a su desenvolvimiento.
Respecto a los llamados servicios esenciales, su régimen jurídico privativo del Estado determina que su prestación sólo pueda ser realizada por el Estado, razón por el cual está vedado su desempeño por terceros.
En cuanto a los denominados servicios públicos, a diferencia de los servicios esenciales, no se trata ya de una actividad exclusiva de la Administración sino que también puede ser desempeñada por particulares bajo concesión. En nuestro Derecho, la expresión concesión comprende tanto actos como contratos. Así, son actos de concesión los usos privativos de bienes del dominio público, en tanto que son contratos aquellos mediante los cuales la Administración (concedente) acuerda con un tercero (concesionario) la ejecución con plazo de una obra o servicio, bajo su vigilancia y control, por cuenta y riesgo del concesionario, quien percibirá como retribución el precio que pagarán los usuarios.
En tercer lugar, bajo el rótulo de servicios de libre prestación, se engloban una serie de actividades diversas que tienen como común denominador la viabilidad de ser desenvueltos por particulares en ejercicio de un derecho propio. En ello radica la diferencia fundamental con los servicios públicos, donde el desempeño por los particulares supone un acto de autoridad concediéndoles la posibilidad de prestarlos.
Los principios que rigen esta categoría de servicios son los de libertad y subsidiariedad. Bajo el manto de los mismos, cabe distinguir tres tipos de servicios de libre prestación, a saber:
a) los servicios sociales
b) las actuaciones estatales en el campo de la actividad privada
c) las demás actividades de interés público
Criterio de las esferas de acción
Desde el punto de vista de las relaciones entre el Estado y la sociedad a la que éste se debe, Cagnoni ha distinguido entre cometidos necesarios y subsidiarios, atendiendo a las respectivas esferas de acción del Estado y de las personas, aisladamente consideradas o formando agrupaciones intermedias.
Desde ésta óptica, se consideran cometidos necesarios aquellos que el Estado y sólo él puede cumplir, incluyendo los concernientes a la conservación (en lo interno y en lo externo) y a la orientación y coordinación de las distintas actividades individuales, sectoriales y sociales.
A su vez, son cometidos subsidiarios aquellos que el Estado debe cumplir con ayuda de las actividades sociales, las cuales pueden revestir tres modalidades principales de acción:
a) el fomento o estímulo de las actividades cumplidas por los diversos sectores sociales,
b) la colaboración mediante la integración de esfuerzos con los particulares cuando la actividad social se cumple insuficientemente o deficientemente (en las áreas de salud, vivienda, etc.), y
c) la suplencia cuando falta la actividad social requerida por la comunidad o cuando la actividad de que se trate, por su naturaleza o por el poderío económico que comporta, puede ser perjudicial al interés general.
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