17 de abril de 2008

DIP - Relaciones entre los Estados y con las organizaciones internacionales

Órganos: Quienes formulan y ejecutan la política exterior de los Estados, son los integrantes de los gobiernos de los Estados mediante sus órganos. Los órganos de cada Estado van a depender del tipo de gobierno instituido en cada Estado. Generalmente, el órgano de decisión de mayor jerarquía es el Ejecutivo, por medio del Jefe de Estado. En las democracias representativas, el Jefe de Estado es el Presidente de la República. En las monarquías contemporáneas es el Primer Ministro. En los sistemas colegiados, el Jefe de Estado es el Cuerpo Ejecutivo Colegiado. En los países comunistas, el Jefe de Estado es el Presidente del Consejo de Estado, pero en la práctica, quien dirige la política exterior es el Poliburó del Partido Comunista.

La diplomacia: Es el instrumento principal con el cual el Estado lleva adelante su política exterior. A través de esta vía se realiza la comunicación entre los Estados, así como la negociación internacional. Es decir que el Estado, a través de sus relaciones diplomáticas, se conecta con los demás y hace conocer a la vez su política exterior. Generalmente la diplomacia es necesaria, ya sea por la defensa de intereses propios en otros países, ya sea por el mantenimiento de relaciones amistosas con los mismos.

La misión diplomática

Concepto: Podría definirse como la relación jurídica bilateral de Derecho Internacional, en un sentido lato, entre el Estado acreditante del órgano, y el Estado receptor, que se anuda por una voluntad concorde, que concierne a todo agente diplomático y que subsiste mientras uno de los dos Estados no intente desatarse.

Es una institución permanente, distinta de las personas físicas componentes, las que vendrían a ser el soporte del órgano en un momento dado. La misión diplomática es un órgano de estructura burocrática y de naturaleza jerárquica, que preexiste al nombramiento del agente diplomático en particular, y que continúa subsistiendo cuando la misión individual ha terminado.

Se desprende de lo anterior, que para que exista una misión establecida en otro Estado, va a ser necesario el acuerdo previo entre los mismos, no existiendo por tanto lo que se ha dado en llamar el “derecho de legación”. Este derecho de legación sería el derecho de enviar y recibir agentes diplomáticos. De acuerdo con el Art. 2 del Convenio de Viena del 61, el establecimiento de relaciones diplomáticas entre Estados y el envío de misiones diplomáticas permanentes se efectúa por consentimiento mutuo.

Hay que distinguir el establecimiento de la misión permanente, del comienzo de las relaciones diplomáticas. Puede haber relaciones diplomáticas sin misión permanente: reconocimiento del Estado sin trato diplomático con él; reconocimiento del Estado, relaciones diplomáticas a través de misiones especiales, sin establecimiento de misión permanente; reconocimiento de Estado, con relaciones consulares, sin relaciones diplomáticas.

La facilidad de alojamiento implica permitir por parte del Estado receptor que el Estado acreditante adquiera una vivienda adecuada (con el rango acorde a la misión), o bien proporcionando de otra manera tal alojamiento. La facilidad de circulación y tránsito está estrechamente vinculada a la función de información de la misión diplomática, siendo tal facilidad concedida a los miembros de la misión. Como excepción a esta libertad de circulación podría mencionarse la exclusión de las zonas de seguridad, de acceso prohibido.

En cuanto a la facilidad de comunicación, importa por parte del Estado receptor la obligación pasiva de “permitir” y la activa de “proteger”, esto es, permitir y proteger la comunicación del acreditante dentro del Estado y con terceros. Según el art. 27 del Convenio de Viena del 61, el Estado receptor permitirá y protegerá la libre comunicación de la misión para todos los fines oficiales, pudiendo ésta utilizar todos los medios adecuados de comunicación, como por ejemplo los correos diplomáticos y los mensajes en clave o cifras.

El correo diplomático: Es una persona que no es agente diplomático, sino un funcionario del Ministerio de Relaciones Exteriores encargado de llevar la valija diplomática. Debe ser acreditado con un documento en el cual conste su condición de tal. Si bien no es funcionario diplomático, está desempeñando una función de correo, siendo su “status” similar. De esta manera deben ser especialmente protegidos, teniendo inviolabilidad personal, no pudiendo ser objeto de ninguna forma de detención o arresto.

La Valija diplomática: Es un concepto jurídico formado por un aspecto externo y por un aspecto interno

a) Aspecto externo: Se refiere a uno o varios bultos provistos de signos exteriores visibles de su calidad de tal. Tales signos son la palabra “valija diplomática” escrita en varios idiomas internacionales, y el escudo del país de que proviene.

b) Aspecto interno: Se refiere a su contenido. Debe contener documentos diplomáticos y objetos de uso oficial, como por ejemplo, banderas, escudo, etc.

Si llega a faltar alguno de estos requisitos, o se desvirtúa alguno, no tenemos valija diplomática. La valija diplomática es inviolable. No podrá ser abierta ni retenida. En caso de ser abierta hay responsabilidad del Estado que lo haga. Para el Uruguay, según un decreto del año 57, la valija se deja pasar siempre, a pesar de que existan sospechas acerca de su contenido no oficial. En este caso, cuando hay sospechas, se da aviso a la Dirección de Aduanas y por su intermedio, al Ministerio de Relaciones Exteriores y al de Economía y Finanzas, para que estos tomen las medidas pertinentes para evitar futuros problemas y violaciones.

Locales de la misión diplomática

Según la Convención de Viena, en su art. 1, se entiende por locales, los edificios, partes de edificios (apartamentos), sea cual fuere su propietario, utilizado para las finalidades de la misión, incluyendo la residencia del Jefe de Misión, así como el terreno dedicado al servicio de esos edificios.

Cuando la misión funciona en un apartamento, el resto del edificio no está incluido en el concepto de locales de la misión. En cuanto al aspecto de la propiedad o no de tal local, se debe atender a un concepto funcional y no de propiedad, tomando en cuenta la utilización del edificio o apartamento y no ver si la misión es propietaria del local.

Los locales, a menos que se demuestre lo contrario, se consideran utilizados para las finalidades de la misión. Las residencias de los demás agentes diplomáticos (fuera del jefe de misión), se encuentran comprendidas dentro del concepto de inviolabilidad.

La inviolabilidad de los locales de la misión diplomática es una prerrogativa y un derecho. Es prerrogativa porque se protege contra toda intrusión por las autoridades del Estado receptor sin autorización previa del Jefe de misión, y es un derecho de protección de los locales contra toda agresión por parte de personas privadas. Existe una protección material (vigilancia del local), y una protección jurídica castigando y reprimiendo los actos violatorios en su legislación interna. En caso de violación a la inviolabilidad de un local, el Estado receptor debe sancionar, siendo tal sanción una satisfacción al Estado acreditante.

La misión permanente implica el grado máximo de relaciones diplomáticas.

Clasificación: Las misiones se pueden clasificar en permanentes, especiales, y misiones de organismos internacionales. La misión especial es aquélla que es temporaria, para un asunto especial y de naturaleza pasajera, como por ejemplo, una misión enviada para una transmisión de mando. Las funciones de esta misión especial dependerá de lo que se acuerde entre los Estados, pudiendo ser funciones de carácter técnico, político, o simplemente protocolar.

La misión ante organismos internacionales es aquella que se acredita en la Sede de tal organismo con la finalidad de cumplir las funciones de representación, negociación con la misma, aseguramiento de la participación del Estado acreditante, protección de intereses, observación de sus actividades y análisis del cumplimiento de sus fines (Convenio de Viena de 1975). Existen también misiones de Estados no miembros de la organización.

Misión permanente

Funciones:

a) Función de representación: Es la manifestación de la existencia del representado, el cual mantiene relaciones normales y permanentes con el Estado receptor, participando en la vida de éste.

b) Función de protección: Se protegen los intereses del Estado acreditante y los de sus nacionales. En ejercicio de la protección diplomática se dirige una protesta diplomática ante el Ministerio de Relaciones Exteriores del receptor, con anterioridad a llevar el asunto ante la esfera internacional. El reclamo que se hace es para los nacionales y no por ser un perjuicio directo para el Estado.

Diferencias entre protección diplomática y consular: La protección diplomática es una acción que se basa sobre normas del Derecho Internacional y está dirigida al Ministerio de Relaciones Exteriores. La protección consular en cambio, se establece sobre bases de normas de Derecho Interno y está dirigida a la acción local, ejerciéndose ante las autoridades locales, según el Derecho Interno del Estado receptor. La protección diplomática solo se ejerce cuando la consular ya no puede seguir, es decir, al agotarse la vía interna. Se basa en el Derecho Internacional, y sólo puede actuar ante el Ministerio de Relaciones Exteriores del receptor, en la etapa previa a llevar el asunto a la esfera internacional jurisdiccional.

c) Función de negociación: Consiste en buscar puntos de acuerdo con el gobierno del Estado receptor.

d) Función de información: La misión tiene la función de observar, entendiéndose por observación la posibilidad y el deber de enterarse y además la posibilidad y el deber de informar. Sería apreciar los hechos y el desarrollo de los acontecimientos que ocurren en el Estado receptor.

e) Función de relación: Es el fomento de relaciones amistosas entre el Estado acreditante y el Estado receptor.

Facilidades otorgadas a la misión: La misión para cumplir con sus funciones, para poder llevarlas a cabo, necesita de ciertas facilidades en el Estado receptor, facilidades que son en su mayoría de origen consuetudinario, pero que igual han sido recogidas por el Convenio de Viena del 61 en cuanto a las misiones permanentes.

Con facilidad genérica tenemos la norma del art. 25 del Convenio de Viena del 61 según la cual, el Estado receptor da toda clase de facilidades para el desempeño de las funciones de la misión, siendo esta una norma obligatoria y enumerativa. En cuanto a las misiones especiales, éstas van a tener también algunas facilidades, pero limitadas a dicha especialidad y en función del cometido que tengan. A diferencia de las permanentes, tales facilidades pueden en algunos casos ser limitadas (se admite la ampliación o restricción de las facilidades respetando límites, Convenio de Nueva York del 69).

En lo referente a las facilidades de las misiones permanentes ante los Organismos internacionales, el Convenio de Viena del 75 establece que el Estado huésped debe todas las facilidades necesarias a la misión para el desarrollo de sus funciones. Quien está obligado a otorgar las facilidades no es la Organización, sino el Estado en el cual se asienta la Sede de la Organización, sin perjuicio de que la Organización colaborará con la misión en cuanto a la obtención de esas facilidades.

Como facilidades específicas de la misión permanente podemos mencionar: la facilidad de alojamiento, de circulación y tránsito para los miembros de la misión y la facilidad para la comunicación.

Bases teóricas justificativas de la inviolabilidad

1) Doctrina de la extraterritorialidad: Es una ficción jurídica, según la cual los locales de la misión desde el punto de vista jurídico son territorio extranjero. La principal crítica que se le hace a esta doctrina es que en caso en que se refugie en la misión un delincuente común, se está obligado a la devolución del mismo, sin que sea necesaria la extradición. De ser cierta tal doctrina, la extradición sería imprescindible a efectos de lograr la entrega de dicho delincuente.

2) Doctrina del carácter representativo: Consiste en una extensión de las inmunidades y privilegios del agente diplomático en su carácter de representación del Estado acreditante.

3) Doctrina de la necesidad para el ejercicio de las funciones: La inviolabilidad sería una más de las libertades básicas que se conceden a la misión diplomática para el ejercicio normal de sus funciones: actuar con comodidad en sus locales.

En definitiva, lo más aceptado es la unión de las dos últimas doctrinas, ya que el carácter representativo y el carácter de la necesidad para el ejercicio de las funciones se deben dar unidos para ser conceptuados como base jurídica de la inviolabilidad de la misión, o mejor dicho, de sus locales.

Obligaciones del Estado receptor: Existe una obligación de abstención de perturbar las actividades de la misión y abstención de penetrar en los locales sin el consenso del jefe de misión. Por otro lado, el Estado receptor debe proteger los locales contra toda intrusión de terceros. En ningún caso el Estado receptor puede ejercer por sí mismo el derecho de expropiar o desalojar de otro modo los locales. Se debe lograr el acuerdo con el acreditante, y en caso contrario, llevar el asunto al ámbito internacional.

En lo referente a la notificación, citación o emplazamiento, sólo se puede hacer, en los locales de la misión, a través del Ministerio de Relaciones Exteriores, siempre que no afecte la dignidad o el honor del Jefe de Misión, y no provoque la violación de las inmunidades que corresponden al local.

Los locales de la misión, su mobiliario, demás bienes y medios de transporte, no podrán ser objeto de requisa, registro, embargo o medidas de ejecución. Existe por otra parte, una exención de impuestos o gravámenes nacionales, regionales o municipales, salvo aquellos que supongan el pago de una prestación particular (tasas). No importa al respecto si se es propietario o inquilino respecto del local.

Debe consignarse que los locales deben ubicarse necesariamente en la misma localidad en que se encuentre instalado el Ministerio de Relaciones Exteriores. Todos estos privilegios se reconocen al Estado y no a la persona.

Funcionarios Diplomáticos

Para establecer una misión diplomática es indispensable la celebración de un acuerdo entre los Estados al respecto. Con posterioridad a este acuerdo se va a proceder a la designación del cuerpo diplomático que va a integrar tal misión, y en especial, del Jefe de misión.

Lo primero que se hace es encontrar la persona indicada, recabando en forma no oficial el sí del futuro enviado, para proceder a la designación. Luego se comienza todo el procedimiento para obtener el consentimiento del Estado receptor, respecto a la aceptación de dicha persona como Jefe de Misión, lo cual se denomina “agreation”. Posteriormente, en caso de estar de acuerdo el Estado receptor con dicha designación, envía al Estado acreditante su “agreement”, es decir, su consentimiento. Recibido éste, se pone en viaje al enviado, con lo cual se ponen en funcionamiento sus privilegios.

Una vez llegado al Estado receptor, el enviado es esperado por los miembros de la misión (salvo que se instale por primera vez la misión, en cuyo caso viaje conjuntamente todo el cuerpo diplomático), y por el jefe de protocolo de la Cancillería del Estado receptor.

Luego de llegado, se procede a la presentación de sus cartas credenciales, situación que es importante, pues es a partir de ese momento que comienzan sus funciones oficiales y comienza a correr su antigüedad (importante a efectos de determinar en un futuro, su condición de decano del cuerpo diplomático).

Las Cartas credenciales acreditan la calidad de jefe de misión y determinan su identidad. Antes de su presentación no se cumplen funciones, salvo la entrevista llevada a cabo con el decano de la misión (cuando es un nuevo jefe de una misión ya establecida).

Acreditación múltiple: Un mismo jefe de misión puede serlo ante varios países, pero se necesita el consentimiento de los Estados implicados.

Además del Jefe de Misión, tenemos a los demás Agentes Diplomáticos. Por lo general no se requiere que otros agentes se pongan en consideración del Estado receptor. Los agregados militares siguen ligados a los mandos militares de su país de origen, debiendo comunicarse con el Estado mayor del Estado receptor.

Los agentes diplomáticos cumplen las tareas de oficina, administrativas de la misión. Un funcionario puede llegar a ser Jefe de Misión en caso de enfermedad u otra causa que le ocurra al Jefe. En estos casos, el Jefe es sucedido por el funcionario de mayor grado jerárquico que le siga, ejerciendo su cargo en forma interina, sin tener poder de iniciativa. Sólo podrá realizar funciones corrientes y de rutina.

Existen además en la misión, personal de servicio, enviados particulares y familiares del diplomático.

El número de funcionarios de una misión debe estar acorde con lo razonable, siendo esto determinado por el Estado receptor. Existe la obligación de comunicar al Estado receptor la entrada, salida y contratación de funcionarios, a efectos de confeccionar por parte del Estado receptor una lista con los mismos para saber con certeza, quienes gozan de privilegios e inmunidades, así como para determinar quienes estarán abarcados por las normas de protocolo.

Las funciones del funcionario diplomático terminan normalmente por el retiro en forma voluntaria o en forma anormal (cuando se declaran personas no gratas, ya sea antes o después de su llegada).

Inmunidades y privilegios

1) Inviolabilidad: No pueden ser ni detenidos ni arrestados, no solo en su persona, sino también en su residencia, papeles, documentos, correspondencia y bienes. La doctrina establece como límites a esta inviolabilidad, la legítima defensa, la seguridad y el orden públicos, y los casos de delito “in fraganti”. Esto último es una opinión doctrinaria, sin que esté consagrado a nivel de Convención alguna.

2) Inmunidad de jurisdicción penal: Es total, pero no implica impunidad, ya que puede ser juzgado en su país de origen.

3) Inmunidad de jurisdicción civil: Tiene tres excepciones: va a estar sujeto a la jurisdicción civil en las acciones sobre el bien inmueble poseído a título particular por el diplomático y no como representante; acciones sucesorias en las cuales actúe como heredero; y las acciones referentes a cualquier actividad comercial o profesional.

Por otra parte el diplomático no está sujeto a la obligación de testificar en juicio, está exento de impuestos, gravámenes, con excepción de los indirectos como por ejemplo el IVA., los cuales se aplican de todas formas. Todas estas inmunidades se extienden a sus familiares, y existen aún en el caso de captura de relaciones o de guerra.

¿Qué sucede con los privilegios e inmunidades cuando son funcionarios diplomáticos quienes ejercen funciones consulares?

Es evidente que las inmunidades diplomáticas son mayores que las consulares, como por ejemplo, que el funcionario diplomático no está obligado a testificar en juicio y en cambio el agente consular sí lo está.

Si los miembros que ejercen funciones consulares son a la vez diplomáticos, lo que determina su “status” jurídico, o sea el conjunto de privilegios e inmunidades, no es el ejercicio de tales funciones, sino la categoría con que los recibe el Estado receptor. Si los recibió como miembros del personal diplomático de la misión, siguen siendo agentes diplomáticos a pesar de ejercer funciones consulares. Es muy común que el Primer Secretario sea el Cónsul, cuando existe función consular dentro de la misión.